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索引号: lyhcyj-2020-00077 发布机构: 林草局
生成日期: 2020-12-14 废止日期:
文 号: 主题分类: 政策文件
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新修订《中华人民共和国森林法》解读

发布时间:2020-12-14 17:12:03 【字体:

一、修订背景

党的十八大以来,党中央、国务院对林业建设作出了一系列重大决策部署,林业面临的形势、任务和定位发生了深层次、根本性变化。林业在推进乡村振兴、区域发展,助力脱贫攻坚、推动绿色发展等方面发挥着越来越重要的作用,同时明确要求用最严格的法律制度保护生态环境,促进生态文明建设,因此修改森林法是势在必行。2018年,森林法修改列入《十三届全国人大常委会立法规划》。在认真总结实践经验、深入调查研究、反复论证的基础上,形成了森林法修订草案。2019年6月,全国人大常委会第十一次会议初次审议了森林法修订草案。10月,全国人大常委会第十四次会议再次审议。12月28日,全国人大常委会第十五次会议审议通过。

二、修订意义

一是贯彻习近平生态文明思想的重要立法成果。以习近平同志为核心的党中央高度重视林业建设,强调林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题;发展林业是建设生态文明的重要举措,是全面建成小康社会的重要内容。修订后的森林法以建设生态文明为目标,将“绿水青山就是金山银山”和绿色发展的理念贯穿在整部法律中,成为全行业全社会遵守的行为准则,是生态文明建设的一项重大成果。   

二是全面深化林业改革的制度保障。近年来,国有林场改革和重点国有林区改革全面展开,集体林权制度改革全面深化。涉及森林资源的健全自然资源资产管理体制、国有自然资源有偿使用、国土空间开发保护等改革,正在稳步推进。本次森林法修订将实践检验行之有效的改革举措及时转化为法律规范,强化了立法对林业改革发展的引领和保障。同时,林业必须改变传统管理方式,按照“放管服”改革要求,简政放权,优化服务,创新监管方式,调动林业经营者的积极性,为全面深化林业改革创造良好环境。   

三是推动林业高质量发展的重大举措。经过不懈努力,我国森林资源保护和生态修复取得了显著成就,但总体上仍然缺林少绿、森林质量不高,森林生态系统的多种效益没有充分发挥。本次修订,就是要适应新的形势发展需要,以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标,科学设立规划体系,合理规划森林资源保护利用结构和布局;按照生态区位和主导功能划分公益林和商品林,并采取不同保护管理措施;制度引导科学经营,强化森林经营方案的地位和作用;制定森林资源保护发展目标,保障森林资源数量和质量稳步提高。

三、修订原则

本次森林法修订以坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生为出发点,以问题为导向,主要秉持四项原则:一是生态优先、保护优先,协同推进生态保护与经济发展,促进可持续发展;二是尊重自然、顺应自然,遵循森林保护培育利用规律,统筹森林生态系统保护修复;三是科学经营、分类管理,突出主导功能,发挥多种功能,实现森林资源永续利用;四是原则性与灵活性相结合,立足国情,严明基本管护经营制度的同时,为制定具体措施和下一步改革留出空间。

四、修订思路

修订后的森林法在结构上作了较大调整,从1998年森林法7章扩展至9章,对原森林法的26个条文进行了修改,修改后的森林法与原法相比,增加了8条,修改了17条,取消了1条,条文数从49条增加到84条。在修改思路上,把握国有林和集体林、公益林和商品林两条主线,建立和完善森林资源保护管理制度。

五、修订内容

修订的内容主要有6个方面:

一是加强森林权属保护。明确森林权属关系,加强产权保护,是调动林业经营主体和投资者保护发展森林资源积极性的根本措施。本次修订新增“森林权属”一章,一方面结合中央近年来关于国有森林资源管理制度改革发展要求和《农村土地承包法》修改,分别规范了国家所有和集体所有森林资源的权利主体、主要权能以及权利实现方式和条件;另一方面体现平等保护和权利义务相一致原则,明确各类主体参与林业经营的权利和保护、培育森林资源的义务。   

二是实施森林分类经营。为满足经济社会发展对林业的多种需求,突出公益林和商品林各自主导功能,促进森林生态、经济、社会等多种功能的发挥,林业从上世纪90年代开始试点分类经营,并取得了积极成效。本次森林法修订,将这一成功做法总结上升为法律规范。明确公益林划定范围;规定公益林以严格保护、发挥生态效益为主,适度发挥其经济和社会效益,商品林主要发挥经济效益,由林业经营主体依法自主经营,在不破坏生态的前提下实现最优价值;充实和完善森林生态效益补偿制度。在森林保护、林木采伐等相关规定中分别制定了相应的保护管理制度。

三是强调规划统领。加强顶层设计,以规划引领林业发展。将原森林法关于林业发展长远规划的有关内容进一步具化,做到发展规划与专项规划相结合。明确县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划,合理规划森林资源保护利用结构和布局,制定森林覆盖率、森林质量、森林蓄积量和林地保有量等目标。林业主管部门根据森林资源保护发展目标,编制林业发展规划,还可以结合本地实际,编制林地保护利用、造林绿化、森林经营等专项规划。

四是加强森林资源保护。坚持用最严格的法律制度保护森林、林木和林地。修订后的森林法将天然林全面保护制度写入法律,规定严格限制天然林采伐。根据森林防灭火体制机制的改革精神,明确了人民政府及其应急管理、林业、公安等部门在森林火灾预防、扑救和处置等工作中的职责。为确保林地保有量不减少,形成了占用林地总量控制、建设项目占用林地审核、临时占用林地审批、直接为林业生产服务的工程设施占用林地审批的林地用途管制制度体系。

五是改革林木采伐管理制度。为适应行政审批制度改革的要求,坚持“放管服”,对采伐制度进行了完善。在强化森林经营方案的地位和作用的基础上,为提高采伐限额编制科学性,进一步压实地方责任,下放了采伐限额审批权限;完善了采伐许可证的核发程序和条件,明确要求县级以上人民政府林业主管部门应当采取措施,方便申请人办理采伐许可证。规范了自然保护区林木采伐和采挖移植树林木管理,回应了实践需要。删除了木材生产计划、木材运输许可等规定。

六是强化目标责任和监督检查。加强森林资源保护发展,重要的是明确责任,强化监督。本次修订新增“监督检查”一章,明确规定国家实行地方人民政府森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度,强化森林资源保护的监督检查措施,明确了森林资源损害赔偿诉讼的规定。

新修订的森林法还根据林业行政执法、复议和诉讼案件中反映出的问题,对法律责任规定的违法行为种类、处罚幅度、代为履行等做了修改完善。明确执法裁量标准,增加省级以上林业主管部门制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的规定,加强执法的可操作性,提高法律威慑力。