一、耕地“进出平衡”提出的背景
耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。
二、耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”的区别与联系
耕地“进出平衡”是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的活动。
耕地“进出平衡”是对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行的严格管控，是农用地内部用途之间的用途转变。耕地“占补平衡”是针对建设占用耕地的“非农化”行为实行的严格管控，是农用地与建设用地之间的用途转变。
耕地“进出平衡”和占补平衡是并列的两套用途管制制度，指标实行独立管理。因此，虽然即可恢复、工程可恢复地类以外的非耕农用地开发补充为耕地，既可以用于“进出平衡”，也可以用于占补平衡，但二者只能选择一种，不可兼用。
三、耕地“进出平衡”的适用范围
耕地的“进出平衡”仅适用于一般耕地（即永久基本农田以外的耕地）确需转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的情况，而永久基本农田则不得用于耕地“进出平衡”，即不得将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。具体而言，一般耕地改变耕地地类且需要开展耕地“进出平衡”的情形包括：
第一、经批准实施的国土绿化（含绿化带）工程。
第二、经批准实施、在耕地上建设的农田防护林、沟渠、农村道路等工程。
第三、经批准实施，将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地的项目。
第四、经批准实施的新增设施农业建设项目。
第五、在2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之后，未经批准将一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，且确实难以恢复的情形。
第六、其他应认定属于改变耕地地类、需开展耕地“进出平衡”的情形。
但是，因国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等原因造成一般耕地改变耕地地类的，则不需要开展耕地“进出平衡”。
四、耕地“进出平衡”的耕地来源
耕地“进出平衡”的耕地来源理论上可以是适合整治恢复为耕地的所有非耕地地类。
五、耕地“进出平衡”的实施建议
（一）及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案。根据自然资发〔2021〕166号文要求，县级人民政府应及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案。
（二）重视耕地“进出平衡”的供需分析与预测。一方面是需求端分析，根据历年耕地与其他农用地之间用途转变规律，结合本地区国土绿化、设施农业项目建设、农田水利设施建设、农业结构调整等项目需求，做好耕地“进出平衡”需求预测。另一方面是供给端分析，根据“三调”及国土变更调查数据做好即可恢复和工程恢复地类分析，结合规划用途、土地质量、已有项目情况、权利人意愿等因素，综合研判恢复为耕地的难度与潜力，确保耕地足额优质补入。
（三）转出应优先使用难以长期稳定利用的耕地。开展耕地“进出平衡”应当按照新《土地管理法实施条例》规定，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地时优先使用难以长期稳定利用的耕地。
